La AN obliga al Gobierno a hacer públicos los nombres de los altos cargos que no declaran sus bienes
La Audiencia Nacional (AN) ha fallado a favor del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y en contra de la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI), ambos organismos dependientes del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y éste tendrá que hacer públicos los nombres de los altos cargos que no presentaron su declaración de bienes, algo a lo que están obligados por ley.
Avala al Consejo de Transparencia, que sostiene que «el derecho a conocer prima sobre la protección de datos o la intimidad».
El tribunal de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AN (Sección Séptima) ha estimado el recurso de apelación provido por Álvaro García de la Noceda de las Alas Pumariño, procurador de los tribunales y del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la sentencia número 64/2019, de 13 de mayo del Juzgado Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, que ahora revoca.
Ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado frente a la resolución impugnada, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, del 1 de octubre de 2019, que se confirma por ser ajustada a derecho.
La sentencia está fechada a 27 de mayo.
La firman los magistrados Juan Carlos Fernández de Aguirre Fernández (presidente), Begoña Fernández Dozagarat, José Guerrero Zaplana, Luis Helmuth Meyer, y Yolanda de la Fuente Guerrero, que ha sido la ponente.
Cuenta con un voto particular, del magistrado José Guerrero Zaplana, quien discrepa en el análisis que el tribunal hace del artículo 15 de la ley 19/2013 que establece los límites del derecho de acceso a la información en relación con la protección de datos personales.
Contra esta resolución cabe recurso de casación ante el Tribunal Supremo.
La Oficina de Conflictos de Intereses, representada y asistida por la Abogacía del Estado, interpuso un recurso contencioso-administrativo contra una Resolución dictada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno el 1 de octubre de 2018, sobre la identificación de aquellos altos cargos que no hubieran cumplido con sus obligaciones previstas en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
En dicha resolución, el Consejo de Transparencia estimó la reclamación presentada por una mujer contra una resolución dictada por la Oficina Oficina de Conflictos de Intereses el 6 de junio de 2018.
El objeto de la solicitud de información viene referida a la identificación de aquellos altos cargos que no hubieran cumplido con sus obligaciones previstas en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
En respuesta a esta solicitud, la Oficina de Conflictos de Intereses informó a la reclamante, mediante su resolución de 6 de junio de 2018, sobre los procedimientos sancionadores resueltos desde la entrada en vigor de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, informando a la solicitante acerca de los links dónde puede obtener la información referente a los procedimientos sancionadores resueltos a partir de la entrada en vigor de la Ley 372015, de 30 de marzo.
La reclamante formuló reclamación ante este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno manifestando su disconformidad con la información facilitada por la Administración.
A Juicio de la interesada, el organismo no había procedido a responder a la cuestión planteada.
La Oficina de Conflictos de Interés, en el escrito de alegaciones manifestó que en los links a los que se le reenvió están plenamente identificados los dos únicos supuestos en los que, desde la entrada en vigor de la citada Ley, se han resuelto procedimientos sancionadores por haberse infringido la obligación de presentar las declaraciones de actividades y de bienes y derechos, que es lo que demanda la mujer; y que no ha habido más personas que hayan cometido dicha infracción, por lo que «no hay más datos que facilitar”.
El CTBG estimó la reclamación presentada por la mujer contra la resolución de la Oficina de Conflictos de Intereses, e instó a la Oficina De Conflictos De Intereses a que en el plazo máximo de 5 días hábiles proporcionase a la interesada la información referenciada.
«La presente reclamación debe ser estimada parcialmente y se debe suministrar a la reclamante la versión íntegra del informe emitido por la Oficina De Conflictos De Intereses en relación con el grado de cumplimiento de la ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la administración general del Estado correspondiente al primer semestre de 2018», indicó.
La reclamante de información se interesaba en concreto por el número y el nombre de altos cargos que no habían presentado su declaración en tiempo y forma.
«Solicito el número y el listado de altos cargos que no han cumplido con las obligaciones previstas en la Ley reguladora del alto cargo aprobada en 2015 respecto a sus declaraciones de bienes y de intereses», indicaba en su consulta a la OCI.
Si bien una primera sentencia dio la razón a la OCI que argumentaba que la publicidad de los datos que se requerían se hizo en el BOE y que esa publicidad que se le daba era la suficiente, el Consejo de Transparencia apuntó que no se había tenido en cuenta «el ejercicio del derecho de acceso a la información pública».
Y destacaba que el hecho de «que la norma indique un régimen de transparencia activa no equivale a un procedimiento de acceso específico a la información», y por lo tanto el derecho a información «no se agota con lo publicado por la OCI, ya que la información que solicita -la demandante- se enmarca dentro de la definición de información pública».
La Administración General del Estado, como parte apelada, se oponía a la estimación del recurso de apelación por entender que la sentencia de instancia hace una interpretación absolutamente justificada de la normativa de aplicación, la ley 19/2013 y las sucesivas normas que se han dictado posteriormente, ley 39/2015 y muy singularmente la ley 3/2015, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado.
Afirma que el artículo 22 de la Ley 3/2015 establece un régimen específico de publicidad de las declaraciones presentadas por los altos cargos y de los procedimientos sancionadores instruidos con motivo de las infracciones cometidas y sanciones aplicadas.
La parte demandante cuestiona la decisión de la Sentencia de instancia por entender que la Ley 3/2015, de 30 de marzo, no establece un procedimiento de acceso específico a la información, sino un régimen de publicidad.
LA SENTENCIA DE LA AUDIENCIA NACIONAL
El tribunal de lo Contencioso-Administrativo señala que el artículo 22 de esa ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado establece que para asegurar la transparencia del control del régimen de incompatibilidades previsto en esta ley, y sin perjuicio de las competencias que se atribuyen a otros
órganos, la Oficina de Conflictos de Intereses elevará al Gobierno cada seis meses, para su remisión al Congreso de los Diputados, un informe sobre el cumplimiento por los altos cargos de las obligaciones de declarar, así como de las infracciones que se hayan cometido en relación con este Título y de las sanciones que hayan sido impuestas e identificará a sus responsables.
El citado artículo añade que dicho informe contendrá datos personalizados de los altos cargos obligados a formular sus declaraciones, el número de declaraciones recibidas y a quién corresponden, las comunicaciones efectuadas con ocasión del cese y la identificación de los titulares de los altos cargos que no hayan cumplido dichas obligaciones.
En el supuesto de que se hubiera resuelto algún procedimiento sancionador, se remitirá copia de la resolución a la Mesa del Congreso de los Diputados.
Este artículo también establece que dicho informe «contendrá, asimismo, información agregada, sin referencia a datos de carácter personal, sobre el número de los altos cargos obligados a formular sus declaraciones, el número de declaraciones recibidas, número de comunicaciones efectuadas con ocasión del cese y número de altos cargos que no hayan cumplido con sus obligaciones previstas en esta ley» y añade que esta información será objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Por ello, atendiendo a su literalidad, el tribunal indica que el articulo 22 de la Ley 3/2015 «no establece un régimen jurídico específico de acceso a la información», sino que habla del contenido del informe semestral y de los datos que han de publicarse en el BOE.
Señala que para que pueda aplicarse lo previsto en el disposición adicional primera de la Ley 19/2013, la regulación específica debe señalar con claridad que la información sobre la materia que regula sólo podrá obtenerse en la manera que en ella se especifica.
Añade que esta voluntad de sustituir la regulación general sobre acceso a la información en aquellos aspectos expresamente regulados no se advierte en el artículo 22 de la Ley 3/2015.
Por las razones expuestas, estima el recurso de apelación interpuesto por el CTBG.
El tribunal subraya que el alto cargo, por la responsabilidad que conlleva y la relevancia de las funciones que desempeña, «sólo puede ser ejercido por personas que respeten al marco jurídico que regula el desarrollo de su actividad y con las máximas condiciones de transparencia, legalidad y ausencia de conflictos entre sus
intereses privados y los inherentes a sus funciones públicas».
Añade que los documentos que integran un expediente sancionador a un alto cargo «son información pública a cuyo acceso tienen derecho los ciudadanos» en los términos previstos en la Ley de Transparencia «incluyendo todos los datos obrantes en los mismos».
Y que la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal, únicamente recoge como datos especialmente protegidos los que revelen la ideología, afiliación sindical, religión y creencias, «que no sería el caso».
Según señala el tribunal, en este caso, una norma con rango legal habilita la identificación de los altos cargos que no han cumplido con su obligación de presentar las declaraciones exigidas por la ley, por lo que la regla es «conceder el acceso».
Y en este sentido da por bueno el argumento del Consejo de Transparencia, que dijo en su resolución que «el derecho a conocer prima sobre la protección de datos o la intimidad».
«Como indica la propia Ley de Transparencia, sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es critica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos», señalaba el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
EL VOTO PARTICULAR
El magistrado José Guerrero Zaplana discrepa en el análisis que el tribunal hace del artículo 15 de la ley 19/2013 que establece los límites del derecho de acceso a la información en relación con la protección de datos personales.
Guerrero expone que el apartado 1 recoge los limites del derecho de acceso en relación con los datos especialmente protegidos que mencionaba la antigua ley Orgánica 15/99 estableciendo las exigencias de consentimiento expreso y por escrito o de solo consentimiento expreso según la clase de datos que se encuentren afectados; y que el 2 apartado 2 reconoce el principio general a favor de que se conceda el acceso a la información que se solicite.
Añade que el apartado 3 es el que se debía haber valorado de otro modo por la sentencia de la que «cordialmente discrepa», y recoge un principio general de ponderación entre el interés publico en la divulgación y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada haciendo referencia expresa al derecho de protección de datos, pero no excluyendo en esa ponderación que se tomen en consideración otros derechos como podría ser, en este caso, el derecho a la presunción de inocencia.
A su juicio, entregar información relativa a expedientes incoados por la OCI aún no resueltos «puede ocasionar perjuicios mayores que el beneficio que sobre la Transparencia dicha entrega puede reportar».
Este magistrado recuerda que la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 6 de febrero de 2017 (Recurso 3967/2015) ha insistido en la necesidad de efectuar una ponderación detallada en cada caso: “Por ello, salvo que exista un interés cualificado, público o privado, que justifique en forma proporcionada su acceso a las mismas concurre también el límite previsto en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 que establece que “cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la
información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal”.
Guerrero indica que estas consideraciones «no excluyen, como es obvio, la pertinencia de efectuar para cada caso concreto el juicio de ponderación razonada que exige el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, en consonancia con la doctrina constitucional y europea», para determinar «si existen razones que determinen que prevalezca el derecho de acceso a la información sobre los principios generales que se acaban de enunciar”.
Añade que esta ponderación detallada, aplicada a este caso, «aconsejaba afirmar que entregar la información relativa a los expedientes incoados por la OCI aún no resueltos con resolución firme en vía administrativa» a esta solicitante «puede ocasionar perjuicios mayores que el beneficio que sobre la Transparencia (valor constitucional que encuentra su amparo en el artículo 105 de la CE) dicha entrega puede reportar».
Apunta que es cierto que el Supremo en la sentencia correspondiente al recurso 318/2018 ha afirmado: “Vemos que la regla sigue siendo la de conceder el acceso salvo que la ponderación a la que se refiere imponga lo contrario”.
«Sin embargo, esto no obliga a que no deban existir excepciones a resultas de la ponderación que exige el artículo 15.3 de la Ley 19/2013», destaca.
A juicio de este magistrado, tomando en consideración que la solicitante «no ha expuesto las razones por las que ha solicitado la información que interesa (pues la ley 19/2013 no le obliga a ello), el hecho de que se divulgue la tramitación de un expediente disciplinario en relación a un alto cargo por un supuesto incumplimiento de lo que se mencionan en el artículo 25 de la Ley 39/2015, podría ocasionar perjuicios importantes en el honor de aquella persona que, precisamente por desempeñar un alto cargo, debe cuidar con esmero de su buen nombre y reputación y estas se verían claramente comprometidas cuando se divulgara una información que, finalmente, no resultara confirmada».
«No se olvide que el artículo 26 de la ley 3/2015 menciona, tras citar cuales son las conductas que se pueden considerar sancionables, lo siguiente: 1. Las infracciones muy graves y graves serán sancionadas con la declaración del incumplimiento de la ley y su publicación en el Boletín Oficial del Estado una vez haya adquirido firmeza administrativa la resolución correspondiente».
«Por lo tanto, si la publicación en el BOE debe realizarse una vez que adquiere firmeza la resolución sancionadora, no comparto que la publicación ofreciéndose la información a alguien que ha solicitado esos informes, deba realizarse sin contar con esa firmeza», concluye Guerrero.
